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18 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Contas do Estado do Paraná TCE-PR : 24043019 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ

PROCESSO Nº: 240430/19

ASSUNTO: REPRESENTAÇÃO DA LEI Nº 8.666/1993

ENTIDADE: UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA

INTERESSADO: AZENIL STAVISKI, EXPRESSOCARD ADMINISTRADORA DE CARTOES S/A, SERGIO CARLOS DE CARVALHO, UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA

RELATOR: CONSELHEIRO JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL

ACÓRDÃO Nº 1035/19 - Tribunal Pleno

Ementa: Representação da Lei n.º 8.666/1993. Medida cautelar para suspender o processo licitatório Concorrência n.º 02/2018-PROAF/DM no estado em que se encontra. Homologação.

RELATÓRIO

Tratam os autos de Representação da Lei n.º 8.666/93 formulada pela empresa EXPRESSOCARD ADMINISTRADORA DE CARTÕES S.A. (Neoconsig) por meio da qual noticia supostas impropriedades na Concorrência n.º 02/2018-PROAF/DM, tipo melhor técnica, promovida pela Universidade Estadual de Londrina – UEL, que teve por objeto a “Contratação de empresa especializada para a prestação dos serviços de implantação, gestão e operacionalização de solução completa responsável pelo controle eletrônico de margem consignável, com o fornecimento de módulo informatizado para gestão automática das reservas, averbações e manutenção de lançamentos para o sistema de folha de pagamento da UEL, compreendendo implantação, migração de dados, suporte, treinamento e manutenção, sem qualquer ônus para a UEL, conforme especificações constantes do ANEXO I do edital”.

Insurge-se a representante contra supostos vícios no edital relativos à qualificação técnica, que, a seu ver, teriam o condão de restringir o caráter competitivo do certame além de direcioná-lo a empresas específicas, quais sejam:

(a) exigência de apresentação de certificados ISO 27001 (subitem 3.2.1, “b 1 ”) e NBR ISO 9001 (subitem 3.2.1, “c 1”), já que não consta do rol taxativo dos documentos do art. 30 da Lei de Licitações, direciona o certame a determinadas

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empresas, além de contrariar jurisprudência do Tribunal de Contas da União “de que a exigência de certificado ISO não pode ser utilizada como critério eliminatório em processo licitatório” (Acórdão n.ºs 173/2006; 1085/2011, 512/2009, 2521/2008, 173/2006 e 2138/2005, todos do Plenário); e

(b) exigência de pontuação de profissional mediante apresentação de certificação técnica e exigência de que o profissional faça parte do grupo de colaboradores da empresa com vinculação celetista (subitem 3.2.1, “e 1 ” e “e 2 ”).

Postula, ao final, pela concessão de medida cautelar para a suspensão do certame, com data de abertura prevista para 16/04/2019, e republicação do edital escoimado das supostas irregularidades.

É o breve relato.

VOTO

A representação foi recebida , nos termos do Despacho n.º 416/19 (Peça n.º 4), visto que preenche os requisitos do § 1º do artigo 113 da Lei n.º 8.666/93.

Quanto ao direito material, em uma análise sumária, pode-se observar possível vício no certame licitatório em comento, conforme passo a analisar.

Com efeito, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é no sentido de considerar ilegal a exigência de certificações do tipo ISO como critério de habilitação ou como critério de desclassificação de propostas, conforme consta das decisões mencionadas na própria exordial (Acórdão n.ºs 173/2006; 1085/2011, 512/2009, 2521/2008, 173/2006 e 2138/2005, todos do Plenário).

Todavia, convém destacar que aquela Corte de Contas tem “aceitado a utilização desse tipo de certificação não como critério de habilitação, mas como critério de pontuação, desde que vinculado tão-somente à apresentação de certificado válido, com atribuição de pontos ao documento em si...”, conforme assentado no Acórdão n.º 539/2015 – Plenário, do qual transcrevo os seguintes trechos da fundamentação:

“(...) 37. É consabido que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a exigência de certificações do tipo ISO para qualificação em licitações

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possui caráter restritivo. Afastar os participantes não certificados reduz a possibilidade de alcance da melhor proposta para a Administração, sem que haja justificativa razoável para tanto. Por outro lado, não há óbice para a utilização do aludido certificado para atribuir pontuação técnica à licitante, o que permite reconhecer seu diferencial em relação a outras que não comprovaram a adequação de seu sistema de produção aos critérios de qualidade estabelecidos nas normas pertinentes (Acórdãos 1.085/2011P, 492/2011-P, 2.575/2008-1a Câmara). 38. O sentido de se vedar a exigência de certificação como critério de habilitação é afastar o seu uso com caráter eliminatório da licitação, evitando que se restrinja a participação às licitantes certificadas. Já o substrato que leva ao entendimento de ser válida a utilização desses certificados para atribuição de pontuação na proposta técnica, vincula-se a sua utilização como critério classificatório, mas não eliminatório. 39. No caso em questão, conforme aludido, em que pese a apresentação de certificados estar prevista nos critérios de pontuação da proposta técnica, constituem, em essência, requisito para a participação no certame, uma vez que exclui a possibilidade de que licitantes que não possuam ambos os certificados classifiquem-se para a disputa. Essa fórmula de pontuação, portanto, não encontra respaldo na jurisprudência do TCU, já que está sendo utilizada como critério para desclassificar propostas. 40. É importante que se esclareça que a estipulação de exigências mínimas de caráter técnico, respeitados os parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, podem até ser utilizados com caráter eliminatório em certames do tipo técnica e preço. Todavia, essa previsão deve ser alinhada com o entendimento consolidado no TCU de que é vedada a exigência de certificações para desclassificação de propostas. Assim, dentre os critérios potencialmente eliminatórios de pontuação técnica, devem ser afastados os quesitos relacionados à apresentação de certificados. A esse respeito manifestouse o MP/TCU em parecer que fundamentou a Decisão 20/1998-P: Entretanto, considerando que a qualidade do processo de fabricação reflete-se diretamente na qualidade do produto, entendemos que o fato de a Empresa possuir o Certificado ISO da série 9000 possa ser objeto de pontuação no julgamento das propostas técnicas, nos termos do inciso I do art. 3º do Decreto 1.070/1994. O peso dado à apresentação do certificado, contudo, não poderá ser exagerado, distorcido, a ponto de, na prática, transformá-lo em critério de desclassificação .

Verifica-se dos autos que os pontos ora em análise já foram

apreciados em sede de impugnação ao edital formulada pela representante, não

tendo sido acatados pela entidade licitante.

Em consulta ao site da UEL, constata-se a seguinte fundamentação

para o não acolhimento da referida impugnação:

“(...) II. DA FUNDAMENTAÇÃO.

Considerando o pedido de IMPUGNAÇÃO ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA Nº 2/2018-PROAF/DM, apresentada pela empresa EXPRESSOCARD ADMINISTRADORA DE CARTÕES S/A, a Diretoria de Material da Pró-Reitoria de Administração e Finanças - PROAF/DM, apresenta a resposta, fundamentada pelo setor técnico da unidade

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requisitante, Pró-Reitoria de Recursos Humanos, através da (Diretoria de Registro, Remuneração e Benefício; Diretoria de Seleção e Desenvolvimento e Assessoria Técnica), conforme segue: No trata do fator de Certificação/Certificado, o setor técnico da unidade requisitante, pronuncia da seguinte forma: "Os fatores serão analisados de acordo com os itens de cada um deles, e que os mesmos têm caráter meramente classificatório, não é determinante na desclassificação. O fato de a empresa participante do certame não possuir um dos certificados, não veda sua inclusão na presente concorrência”.

III. DO RELATO DE DIRECIONAMENTO

Deve-se salientar que em análise do argumentado apontado pela impugnante, quando menciona (...)"direcionar a realização do certame", viciando o edital e privilegiando as possíveis licitantes ZetraSoft e a DB1 (...), que as especificações técnicas desta licitação foram elaboradas pelos servidores da Pró-Reitoria de Recursos Humanos da UEL - PRORH, após visitarem algumas unidades do Estado, com a finalidade de efetuar uma melhor avaliação sobre os possíveis benefícios do sistema a ser implantado, tendo em vista o uso recorrente da ferramenta de gestão de contratos consignados em outras Universidades do Estado, como a Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG) e Universidade Estadual de Maringá (UEM) e pela Secretaria de Estado da Administração e da Previdência (SEAP) do governo do Estado do Paraná.Assim sendo, optouse para conhecer"in loco"o Setor de Controle e Pagamento de Pessoal da Universidade Estadual de Maringá (UEM), pela similaridade de ações e processos voltados a questão de pessoal, e a Divisão de Recursos Humanos do SEAP, por utilizar um sistema de gestão de consignados diferente daquela utilizado pela UEM, considerando que a observação de um sistema de consignação distinto pudesse contribuir para melhor avaliação. Após a verificação das necessidades dos benefícios aos servidores, como segurança confiabilidade e controle no processo de consignação, sendo ainda constatada a possibilidade de prestação de serviços por algumas empresas, dos itens a serem requeridos, desta forma, não havendo que se argumentar qualquer restrição à competitividade, em razão da impossibilidade da participação de empresas interessadas.

No caso citado pela impugnante como (...)" Não dúvida que a imposição supra, torna-se tendenciosa, quando apenas uma empresa dispõe desta certificação. "(...), não há a necessidade de apresentar determinado certificado, entretanto as especificações do certame são necessárias para a adequada descrição/especificação do edital e apresentação da proposta. Assim, a alegação de que algumas especificações do ANEXO I encontram-se direcionado ou"que não há espaço para exigência de que o fornecedor tenha, ou seu produto esteja, certificado pela ISO", não procede. O necessário é que as empresas licitantes sigam os requisitos mínimos estipulados no descritivo técnico.

Além disso, vale destacar com relação:"ao Fator Segurança do Software - Apresentação de certificados, vale ressaltar que a certificação NBR ISO/IEC 27001 é norma reconhecido junto a ABNT, classificada como: "Norma que especifica os requisitos para estabelecer, implementar, manter e melhorar continuamente um sistema de gestão da segurança da informação dentro do contexto da organização.

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Essa Norma também inclui requisitos para a avaliação e tratamento de riscos de segurança da informação voltados para as necessidades da organização". “Ao Fator Qualificação da Empresa - Apresentação de certificado tipo NBR ISO 9001, a NBR ISO 9001 é a versão brasileira da norma internacional ISO 9001 tendo em vista que NBR é a sigla para Norma Brasileira que é aprovada pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), estabelecendo requisitos para o Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ) das empresas aperfeiçoando o funcionamento da organização bem como atender às necessidades e expectativas dos clientes.

IV. DO TIPO DE LICITAÇÃO

No âmbito da Administração Pública, para contratar empresas prestadoras de serviços e/ou fornecimento de bens de consumo ou permanente, a regra é licitar, mesmo que não haja aplicação de recursos financeiros por parte da Instituição, no pagamento de despesas. No caso da presente licitação, não haverá qualquer ônus para a UEL, considerando que a remuneração será efetuada exclusivamente pelas consignatárias. Para efeito desta licitação, entende-se que na fase da apresentação do envelope nº 1, refere-se a (proposta técnica) e não a fase de habilitação. No julgamento das propostas, tem como requisitos o critério de pontuações para as documentações apresentadas, observando que o tipo de licitação de que trata essa Concorrência é do tipo "melhor técnica", conforme previsto no subitem 4.5 do edital. Assim sendo, as licitantes dispõem em comprovar as condições técnicas para demonstrar que poderão executar os serviços que serão contratados, na forma e condições especificados. A administração tem o dever de contratar as empresas e exigir os serviços com qualidade bem como a sua execução dentro do prazo estipulado, disponibilizando a melhor tecnologia , Adotar a licitação do tipo "melhor técnica", demanda conhecimentos técnicos, para estabelecer os critérios para julgamento das propostas e atender as necessidades da administração, quando da utilização dessas ferramentas objeto da licitação.

Nesse sentido, para subsidiar esta licitação, a Lei Federal N.º 8666/93 contribuiu favoravelmente, dispondo de alguns elementos aplicáveis para avaliação e classificação das propostas técnicas, em seu art. 46, § 1º, inciso I, conforme transcrevemos parte do texto (....) "e que considerem a capacitação e a experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução".(...) , esclarecendo desta maneira, os critérios adotado como melhor técnica no julgamento, consequentemente tendo como resultado a melhor pontuação. Observando, que as interessadas na participação da licitação e que não atenderem aos itens de pontuação técnica poderão apresentar os envelopes pois a falta de apresentação de qualquer certificado/certificação ou de alguns dos itens pontuáveis resultará na classificação das empresas, não ensejando na desclassificação da proposta.”

De acordo com a referida decisão, a apresentação dos certificados

questionados teria caráter meramente classificatório, ou seja, o fato de a empresa

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participante do certame não possuir um dos certificados não vedaria sua inclusão na presente concorrência.

Ocorre que o ato convocatório ao dispor sobre as “CONDIÇÕES DE APRESENTAÇÃO DOS ENVELOPES”, ao que parece, exige que a proposta técnica deverá conter as referidas certificações, conforme subitem “3.2.1 (...) Deverão, ainda, serem observadas as exigências e condições constantes dos ANEXOS e conter (...)”.

Acrescenta-se que a cláusula 4.3 estabelece que “ Serão desclassificadas (os): a) as propostas e/ou itens cujas condições e especificações estejam em desacordo com o solicitado”.

Logo, embora tenha sido assegurado em sede de impugnação ao edital que a ausência dos certificados não resultaria em desclassificação do certame, a forma como foi redigido o ato convocatório suscita insegurança para os licitantes, que podem se ver impedidos de participar do certame por expressa previsão legal.

Ademais, verifica-se que o item 4.5 do edital estabelece que serão classificadas as três primeiras propostas segundo o critério melhor técnica, sendo que a pontuação máxima será de 115 (cento e quinze) pontos, compreendendo o somatório da pontuação obtida nos fatores experiência, segurança e qualificação apresentada pela proponente.

Observa-se que não foi estipulado um número mínimo de pontos para a classificação das propostas, o que, caso ocorresse, poderia resultar na desclassificação, de forma indireta, das licitantes que não apresentassem o referido documento.

Entretanto, convém ressaltar que a pontuação atribuída à apresentação das certificações questionadas é relevante, uma vez que constitui fator significativo na ordem de classificação das propostas.

Assim, o peso atribuído à apresentação dos certificados ISO pode resultar em possível direcionamento do certame, já que o edital estabelece que somente serão classificadas as três primeiras propostas. Isto é, na prática, ao que parece, seriam classificadas somente as licitantes que apresentassem tais documentos.

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Por derradeiro, mister salientar que em consulta ao site da UEL com o intuito de clarificar os pontos apresentados na presente representação, verificou-se a ausência de disponibilização na íntegra do processo licitatório em comento, em descumprimento à Lei de Acesso a Informacao (Lei n.º 12.527/2011).

Face ao exposto, deferi a medida pleiteada , para SUSPENDER cautelarmente o processo licitatório Concorrência nº 02/2018-PROAF/DM , no estado em que se encontra, com fundamento no inciso IV do § 2º do artigo 53 da Lei Orgânica, bem como no inciso VII do artigo 32, no § 1º do artigo 282 e no inciso V do artigo 401 do Regimento Interno, diante do preenchimento dos requisitos autorizadores da sua concessão. O fumus boni iuris resta demonstrado na plausibilidade das alegações apresentadas pela representante, conforme considerações tecidas anteriormente. O periculum in mora, por sua vez, está caracterizado, pois a abertura do certame está prevista para a data de 16/04/2019 e a sua continuidade sem o enfrentamento prévio das questões ora discutidas pode resultar em possível restrição ao caráter competitivo do certame.

Estes os termos do Despacho n.º 416/19, que trago ao Tribunal Pleno para homologação.

Diante do exposto, VOTO:

I – pela homologação da medida cautelar determinada por meio do Despacho n.º 416/2019;

II – Encaminhe-se o processo à Diretoria de Protocolo para controle do prazo para contraditório;

III - Após o decurso dos prazos para apresentação das defesas, encaminhem-se os autos à 7ª Inspetoria de Controle Externo (responsável pela fiscalização da universidade), à Coordenadoria de Gestão Estadual e ao Ministério Público de Contas, para suas respectivas manifestações.

É o voto.

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de REPRESENTAÇÃO DA LEI Nº 8.666/1993

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ACORDAM

Os membros do Tribunal Pleno do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL, por unanimidade em:

I. Homologar a medida cautelar determinada por meio do Despacho n.º 416/2019;

II. Encaminhe-se o processo à Diretoria de Protocolo para controle do prazo para contraditório;

III. Após o decurso dos prazos para apresentação das defesas, encaminhem-se os autos à 7ª Inspetoria de Controle Externo (responsável pela fiscalização da universidade), à Coordenadoria de Gestão Estadual e ao Ministério Público de Contas, para suas respectivas manifestações.

Votaram, nos termos acima, os Conselheiros FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, IVAN LELIS BONILHA, JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL e IVENS ZSCHOERPER LINHARES e os Auditores CLÁUDIO AUGUSTO KANIA e TIAGO ALVAREZ PEDROSO

Presente a Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas KATIA REGINA PUCHASKI.

Sala das Sessões, 17 de abril de 2019 – Sessão nº 12.

JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL

Conselheiro Relator

ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO

Presidente